“法”“制”互动，打造全新科创环境

[2023-01-16] 　[新闻来源：科技日报]

     法律与政策虽然是各自独立的领域，但两者之间存在相辅相成、功能互补的关系。在科技领域，科技立法确定科技创新战略的原则和方针，科技创新政策是引导、激励和规范科技创新活动的政府措施和行为。我国科技立法发展与政策改革相伴相生。

【科技进步法贯彻落实·这么看这么干】

 ◎祝 侣

　　“法者，天下之程式，万世之仪表。”法律指拥有立法权的国家机关依照立法程序制定的规范性文件，具有稳定性、可预测性、民主性。“仁圣之本，在乎制度而已”。“政策”作为国家或政党为完成一定的政治任务而规定的活动准则，具有灵活性、试验性、阶段性。法律与政策虽然是各自独立的领域，但两者之间存在相辅相成、功能互补的关系。

　　在科技领域，科技立法确定科技创新战略的原则和方针，科技创新政策是引导、激励和规范科技创新活动的政府措施和行为。我国科技立法发展与政策改革相伴相生。

　　2021年我国新修订的科技进步法规定，利用多种政策类型的制定、运用和协同，加大科技投入、引导扶持企业创新活动，旨在真正释放科技红利，提升国家科技创新能力。

　　科技创新治理体系现代化迈入新阶段

　　为了更好适应新时代科技治理的新形势和新要求，2021年修订的科技进步法坚持系统思维和全局视角，体现新时代的战略目标和指导思想，对有关科技政策决策的内容做出了规范，标志着我国科技创新治理体系现代化迈入新的阶段。

　　首先，要明确政策制定主体，强化科技规划引领。作为科技基本法，科技进步法将国家科技发展战略作为首要基本法律原则，从全局和战略高度把握科技事业发展的目标、原则、任务和布局。

　　其次，完善科技决策机制、提高重大政策决策水平不可缺失。科技咨询支撑机制是科技决策机制的重要部分，是适应科研规律和新一轮科技革命和产业变革的必然要求。2018年，习近平总书记在两院院士大会上提出，“要加快建立科技咨询支撑行政决策的科技决策机制”，为完善科技决策机制、提高科学决策能力指明了方向。

　　据此，2021年修订的科技进步法在原法“推进决策的科学化、民主化”的基础上，增加“法治化”，在第九十九条第二款中新增“国家改革完善重大科学技术决策咨询制度”，规定“在制定科学技术发展规划和重大政策，应当充分听取科学技术人员的意见”，并新增“发挥智库作用，扩大公众参与，开展科学评估”的法定表述。这可以从四个层面来理解立法对重大政策决策科学性、规范性、民主性的要求。

　　打造科技创新“工具箱”

　　科技创新政策体系及深化科技创新政策体系改革创新，能有效提升科技创新政策工具的作用，优化科技创新政策的目标。

　　2021年修订的科技进步法充分发挥科技创新政策工具多方面的功能，将财税政策、金融政策、人才政策等进行有效衔接和协同，打造科技创新“工具箱”，在加强基础研究提升科技创新策源能力、提高企业自主创新水平、健全科技人才发展体系等方面持续发力。

　　在“工具箱”打造中，要畅通政策支持渠道，为强化基础研究提供有力的制度保障。强大的基础研究是建设世界科技强国的基石。2021年修订的科技进步法新增规定“国家引导企业加大基础研究投入，鼓励社会力量通过捐赠、设立基金等方式多渠道投入基础研究，给予财政、金融、税收等政策支持”，为完善社会捐赠等支持基础研究的顶层设计和配套政策提供了明确的立法依据。

　　与此同时，拓展政策支持方式，全方位引导企业创新发展是巩固科技创新“工具箱”的重要举措。近年来，我国强化企业创新主体地位的政策导向进一步明确。2021年修订的科技进步法遵循企业创新规律和回应企业创新需求，从投入、税收、金融、人才、知识产权等方面全面系统地提出了有关政策措施，丰富企业科技创新的政策支持工具。

　　在财政投入政策支持方面，规定国家支持企业牵头国家科技攻关任务，鼓励企业平等竞争和参与实施科技计划项目，鼓励企业联合科技研发机构、高等学校共同实施符合产业发展需求、具有明确市场应用前景的项目，国家设立基金资助中小企业开展技术创新等；在税收政策支持方面，规定国家实施企业研发费用加计扣除、高新技术企业税收优惠政策等；在金融政策支持方面，规定国家通过完善多层次资本市场、对拓宽创业投资资金加强和政策支持、引导完善科技型企业上市融资制度；在企业人才政策支持方面，规定国家鼓励企业培养、吸引和使用科技人员，鼓励企业等采取股权、期权、分红等方式激励科技人员；在知识产权政策支持方面，规定国家保护企业研发所取得的知识产权。

　　人才作为打造“工具箱”的核心力量，在政策上扩宽支持对象，破解战略人才力量建设难题是更好更快打造科技创新“工具箱”的关键。作为推动科技创新的关键力量，人才是衡量国家综合国力的重要指标。与世界科技强国相比，我国科技人才队伍的存在结构性矛盾，战略科学家、高水平基础研究人才和关键核心技术攻关人才不足。

　　为进一步贯彻落实习近平总书记新时代人才工作的重要思想，重点解决高起点、高标准、高水平的科技创新最为关键的人才吸引和集聚问题，2021年修订的科技进步法新增“国家加快战略人才力量建设，优化科学技术人才队伍结构，完善战略科学家、科技领军人才等创新人才和团队的培养、发现、引进、使用、评价机制，实施人才梯队、科研条件、管理机制等配套政策”，这从法治角度提出要坚持以人为本，建立适用特殊人才的制度体系，在体制机制上为战略科学家、科技领军人才放权松绑，优化领军人才发现机制和项目团队遴选机制，为保障创新驱动发展和高水平科技自立自强提供有力人才制度支撑。

　　将行之有效的政策上升为法律制度

　　法律的修订要着眼于现实，解决推动科技创新的各种问题和障碍，科技发展的重大战略方针、政策调整应及时反映到法律法规中，使之具有法律的约束力，以便在贯彻创新驱动发展战略时，具有强制执行力。

　　2021年对科技进步法的修订，建立在提炼固化我国科技体制改革成功经验的基础之上，将各界普遍认可且行之有效的政策上升固化为法律制度。

　　固化政策改革成果经验，确保了政策实施的稳定性。党的十八大以来，我国积极推进科技体制机制改革，在政策实践中取得了较好的效果，此次法律修订对相关改革成果予以确认和升华，如科研人员收入改革、科技计划管理改革等。

　　例如，促进科技成果转化法实施以来，我国在科技成果收益权、处置权以及国有技术类无形资产管理制度上取得重要突破，在赋予科研人员科技成果所有权或长期使用权方面进行了积极探索。结合现实需求与政策实践，2021年修订的科技进步法新增“国家实行以增加知识价值为导向的分配政策，按照国家有关规定推进知识产权归属和权益分配机制改革”，肯定了以知识价值为导向的收入分配机制政策的价值，并对科技成果权属先行先试改革成果予以固化，将其上升为法律。

　　科技进步法的修订，让法律与制度进行更深层次的互动交流，为科技发展提供更符合实际的制度和法律保障，也为科技发展指明了方向。

　　（作者系上海市科学学研究所创新政策研究室研究员，原文刊登于《华东科技》，本文有删改）